“独立王国”天津港：曾受“双重领导”二十年

天津“8•12”事故已过去5天的时间，核心事实尚未全部呈现，各方质疑仍未停息，天津港政企分离后“剪不断，理还乱”的各方关系亦引发关注。

在此次爆炸事故中，瑞海国际物流公司作为天津港内的物流企业，其业务审批、安全监管到底谁来负责至今尚无定论；天津市分管安监、环评等方面工作的领导则一直没有现身给予回应；天津港公安局作为维护港区治安的公安机关，该局和其下设的消防支队的行政归属亦不见权威解释。

政企分离，其方案应该有明确的职能、权力划分。但此次爆炸事故发生后，为何当地政府与港区双双无人出面承担责任？天津港，是否真的如外界猜测一般，“无人能管”？

从天津港发源之时，到如今“北方第一大港”的繁荣，南都记者为您梳理这个“独立王国”的前世今生。

【前世】

天津地区，自古以来即有良港之历史，自东汉末年，曹操在华北平原开通沟渠，形成了以海河为主的内河航运网开始，经唐、宋、金、元、明、清几朝，位于今天津市内狮子林桥西端旧三汊口一带的直沽港区，逐渐成为内陆漕运的重要港口，为中国南北经济、文化交流产生了重要作用。

清咸丰十年农历九月十一、十二（即1860年10月24、25日），清政府被迫与英国和法国分别签订《北京条约》，天津被辟为通商口岸。期间，英、法、美三国在天津城东南的马家口海河紫竹林一带圈占租界地，修建“紫竹林租界码头”。八国联军入侵后，各国殖民主义者纷纷在海河下游的塘沽修筑码头，来往的船舶迅速增多。1900年至1931年，天津港一直保持着全国第二大港的地位。

日军占领天津后，在塘沽以东、海河入海口处修建塘沽新港，整个工程拟于1947年竣工，但在日本1945年投降之前，其工程即已三次削减规模，港口则一边建设，一边开港通航，日军通过该港口，大量向外掠运华北物资。

但塘沽新港的开航，是天津港由河港向海港转折的重要标志。1945年8月15日，日本投降，国民党政府在美国第三军团的“协助”下，占领了紫竹林码头和塘沽新港，接收了天津海关，并恢复了天津航政局。在接下来的解放战争期间，国民党当局三年筑港（1946-1948）用去工程费23000亿元法币，但新建项目少，多为零星整修。至1948年底，航道、港地淤浅严重，轮船不能进出，加之国民党军队撤退时的破坏，此时的新港已成“死港”。

天津港

“政企合一”的港务局

新中国成立后，在“政企合一”的模式下，天津港走过了五十余年的岁月。

1950年9月15日，交通部正式成立了天津区港务局，这是天津港口有史以来第一个实行统一管理的“政企合一”机构。此后，根据1954年1月政务院颁发的《中华人民共和国海港管理暂行条例》的规定，港务局划归交通部海运总局统一领导，港口则仍旧实行政企合一的管理体制。

1953年8月20日，中央人民政府交通部审定后的《天津港港章》公布，这是建国后天津港第一个港口章程。该章程规定：“天津港港务管理由天津区港务管理局依照本规章规定统一管理之。”

在此之后，天津港务管理局隶属关系和名称虽经几次变动，但港政管理职能变动不大。在其辖区内，天津港务管理局代表国家对港政、航政工作实行统一管理。而在国家法律法规的框架内，港务局还可修订天津港总体布局规划，管理港区岸线、土地、建筑，在港区内拥有几乎独立的规划权限。

1958年6月至1961年，天津港曾下放河北省政府管理（此间天津市下放河北省为省辖市）。1961年5月，中央为了加强对经济的调控力度，重新将港口划归交通部直接领导。

在“政企合一”时期，天津港内负责港口治安、消防和交通管理任务的公安机关，其机构沿革则几经变迁。1966年，港内治安力量扩编为“交通部北方区海运公安局天津分局”，开始试行企业局的职能。直到1985年，天津港公安局才正式纳入天津市公安序列，成为行使国家公安机关权限的执法部门。

而港区消防部门在1951年成立初期，为企业内部消防组织的形式。1975年2月，天津港正式成立公安消防队，业务受交通部公安局消防处领导，1984年改由天津市公安局消防处领导为主，服从市局统一调度。

“双重领导”二十载

1984年之前，受制于计划经济体制，天津的港口和城市在体制上一直处于分离的状态，虽然新港的建设、发展取得了巨大成绩，但港口与城市的经济发展未能融为一体，出现了诸如城市临港地区道路堵塞、空间构成杂乱、新建的城市基础设施不符合港口集疏运要求，以及港口内河疏运航程被迫缩短等反常现象。1984年6月1日，天津港开始实行体制改革试点。

在此次改革后，天津港由中央和地方政府“双重领导，以地方为主”。同时，交通部还将包括天津港务局在内的5家企业单位一并下放给天津市人民政府。

改革方案中提出，“关于下放后的机构体制的调整改革，按政企分开的原则，由天津市负责办理”、“为加快天津港的开发和管理现代化，应当扩大港口的管理权限”。天津港的政企分离，由此开始。

在改革实行的20年里，港口的多数决策由天津市政府主导，港口本身却仍归属于交通运输部，直至今日，天津港包括港区公安在内的一些职能部门，依旧存在权力分割不清的问题。此外，天津市政府仅对港口的人事、公安和财务实行管理权，而重大投资和经营决策权仍由中央政府决定。天津市在“双重领导”模式下，仍然难以全面履行对港口的行政管理和监督。

【今生】

“政企分离”带来新商机

2001年11月，国务院决定对“双重领导”港口管理体制进行新一轮改革。其核心是将“双重领导”的港口改为地方政府直接管理，并进一步实行政企分开，加强港口的行政管理，促进港口现代企业制度的建立，进一步解放和发展港口生产力。

2003年11月15日，经天津市委批准，天津港务局将行政职能转交给天津市交通委员会，转制为天津港（集团）有限公司。2004年6月3日，天津港（集团）有限公司正式挂牌，成为符合现代企业制度要求的港口企业集团。天津港从计划经济时期政企合一的单位，摇身一变成为市场经济条件下符合现代企业制度要求的国有特大型企业。

随之而来的还有一系列的优惠政策：天津港享有经天津市人民政府批准的国有资产授权经营资格、融资等经营活动的独立决策权和开发建设权、使用权及经营收益权等等。

而与此同时，滨海新区的总体规划中，将天津港定位为中国北方最大的石化产品储运和集散基地。南都记者发现，天津港在随后几年入驻的企业中，确实有很多该类型企业，如孚宝渤化（天津）仓储有限公司、天津国际石油储运有限公司和中化天津滨海物流有限公司，其经营范围涵盖了石油化工品仓储、中转、危化品的批发、储存等。另一方面，在天津市的规划中，滨海新区同时被定位为“宜居的生态城区”。

权力分割，割不断？

2004年的政企分离，还有另一个关键点：天津港务局向天津市交通委员会移交了其行政职能。

2004年1月1日起实施的《中华人民共和国港口法》第六条规定：国务院交通主管部门主管全国的港口工作。地方人民政府对本行政区域内港口的管理，按照国务院关于港口管理体制的规定确定。依照前款确定的港口管理体制，由港口所在地的市、县人民政府管理的港口，由市、县人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理；由省、自治区、直辖市人民政府管理的港口，由省、自治区、直辖市人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理。

根据法律规定，天津市的港口管理部门，即天津市交通运输委员会，在“政企分离”后，依法对港口实施行政管理。而港口企业作为独立的市场主体，则依法从事经营活动。但记者发现，所谓“政企分离”后行政和经营职能各归一方，似乎并没有那么容易实现。

【追责】

公安局里的合同工

此次事故中，天津港公安局因其下属消防支队“并不在编制内”，多名“编外消防员”失联而成为各方关注的焦点。

在官方表述中，天津港公安局是交通运输部派驻天津港的行政执法和刑事司法机关。但南都记者了解到，在1984年天津港体制改革后，天津港公安局曾一度列入天津市公安局序列，被划为“第十四处”，负责整个港区的公安保卫工作。其当时受天津市公安局和交通运输部公安局双重领导，对外以天津港公安局名义行使分局职权。然而，这支港区内唯一的执法队伍，目前其人员却大多是与天津港集团对签的劳务派遣合同的合同工。

“天津港公安局消防支队的消防员，怎么说呢，有点像农民工那一类吧。”一位天津港公安系统内部人士对《中国新闻周刊》说，“这边需要人了，就招聘。来了都需要培训和参加训练。但是有的人来了，干两个月，觉得没意思或者太苦，就走了。他们的薪水是天津港集团对签了他们的劳务派遣公司发放的。”

据另一位知情人士透露，不只是消防员，天津港公安局的民警也并不属于公务员编制，本质上同样为企业员工。

官方数据显示：天津港公安局下属14个派出机构现有在编民警共590名（计划编制1000名），文职153名，合同制消防战斗员240名，保安队员1500余名。知情人士称，这些人员的薪水由天津港（集团）有限公司发放，待遇相比天津市公务员序列内的普通警察差一些，但科级干部待遇要稍高于同级别公务员系统内的警察，“各地港口原下设的公安局人数众多，如果都转交给交通委，那么庞大行政支出如何承担？”

但此次事故中，正是这些没有编制、非公务员、非公安序列的消防员，在第一时间冲向了爆炸的现场。据《中国新闻周刊》得到的信息，无论是爆炸现场已经牺牲的公安局领导还是普通民警，所有人无一例外都属于企业员工。

不见踪影的责任方

除此之外，这次爆炸事故中，瑞海国际物流公司的环评、安评环节亦引来质疑。对此，记者查阅相关文件发现，在瑞海公司改建危化品仓库时的《建设项目环境保护情况简介》中，其环评单位为天津市环境保护科学研究院。而天津市安监局副局长高怀友在事故第二次新闻发布会回答澎湃新闻提问时称，涉事公司瑞海国际物流有限公司（下称瑞海国际）已取得安评等相关审批，通过了天津市交通港口部门安全条件审查，审查合格。

无独有偶，南都记者在《天津日报》2008年的报道中发现，位于天津港集装箱物流中心内的中化国际危险品物流中心（现中化天津滨海物流公司）于当年11月7日正式挂牌运营。而2012年10月发布在交通运输部天津水运工程科学研究院官网上的一则新闻显示，中化危险品物流有限公司曾于2012年10月23日召开天津港危险品物流中心项目安全验收评价报告审查会，经天津水运安全评审中心5名专家组评审，一致同意中化方面的安全验收评价报告通过评审。

可见，天津港内企业进驻时的环评、安评等环节，按照“政企分离”的原则，其审批单位应是天津市有关部委，而天津港在其辖区内拥有国有资产授权经营资格、融资等经营活动的独立决策权和开发建设权、使用权及经营收益权等一系列权利，企业在通过天津市的环评、安评审批的同时，亦需要经过天津港同意方可进驻。

然而，截至16日晚，天津爆炸事故后共召开了五次新闻发布会，记者们虽曾见到天津市安监局副局长的身影，但分管安全的副市长却一直没有现身，天津港相关方面的负责人亦未曾露面。

而在8月16日的记者发布会上，财新记者提问“事故救援总指挥是谁”，却被天津市委宣传部副部长龚建生告知“这个问题下来以后我再尽快详细了解。”